海南是全国第一批司法体制改革试点省份之一,我们在中政委、高检院和海南省委的坚强领导下,结合自身实际,从人员分类管理和选任入额检察官入手,在推进员额制、责任制、检察官职业保障、单独职务序列等改革的同时,积极推进基层院内设机构改革。改革后,全省各基层院内设机构数量由平均14.7个减为7.8个,内设机构总数减少了47%,取得显著成效。
充分认识开展基层院内设机构改革的必要性和紧迫性1开展内设机构改革,是健全检察权运行机制的必然要求。
党的十八届三中、四中全会明确提出,要健全司法权力运行机制。内设机构是检察权运行的基本载体和组织保障,其设置是否合理,直接关系到检察权运行的效率和效果。长期以来,检察机关内设机构设置过多,检察职权被过度细分,具有相同属性的检察职权被配置到不同的内设机构,导致工作重复或相互推诿的情况时有发生,影响了检察职能的充分发挥。
2开展内设机构改革,是优化检力资源配置的必然要求。
以海南基层院为例,全省22个基层院共有324个内设机构,其中1个人或2个人的科室有87个,占内设机构总数的26.9%。过多的内设机构设置,分散了有效的办案资源,造成了官多兵少、一线办案骨干缺乏等问题,在一些案件量大的基层院还可能加剧案多人少矛盾。
3开展内设机构整合,是实现改革协调发展的必然要求。
司法体制改革是一项系统工程,必须协同推进,才能取得最佳效果。员额制、责任制等改革的顺利推进,使得检察官成为有职有权的办案主体,检察机关办案的责任主体由业务部门转变为检察官,原来设置的部门逐步丧失了存在的基础,对检察机关内设机构进行调整成为必然。在这种情况下,如果只搞员额制、不整合内设机构,业务部门负责人在进入员额之后,还要审批审核案件或者承担行政管理职责,检察官的主体作用就体现不出来,责任制也难以落实。
坚持党的领导和检察工作规律,稳妥推进内设机构改革一紧紧依靠省委的坚强领导推动改革
内设机构改革涉及现有机构设置、人员安排、职级待遇等问题,直接触及一批中层干部的切身利益,推进难度大,如有不慎,势必影响队伍稳定。在改革之初,有的领导干部对推进这项工作有畏难情绪,认为四项改革任务已经很艰巨了,再整合内设机构有些力不从心。对此,省委态度非常明确,在《海南省司法体制改革试点方案》中提出,要科学设置法院、检察院内设机构和领导职数,充实一线办案力量。省委六届七次全会要求逐一逐项落实中央批准的《海南省司法体制改革试点方案》,八次全会将司法体制改革作为全省四大重大改革之一予以重点推进,九次全会将稳妥推进基层检察机关内设机构改革等司法体制改革任务纳入全省“十三五”规划。省委书记罗保铭也反复强调,要以钉钉子的精神将司法体制改革任务一抓到底,抓出实效。省司改领导小组充分发挥统筹协调推动作用,各成员单位积极主动、密切配合,形成了全省支持、配合、推动司改的浓厚氛围。省委抓好司法体制改革的坚定决心和省司改领导小组的有力推动,进一步增强了我们推进内设机构改革的信心,成为抓好改革的强大动力。
二坚持将内设机构改革与其他改革协调推进
1月,海南省检察院在5个基层院开展检察官办案责任制改革试点之时,就在这5个院同步进行了内设机构整合。4月,全省三级检察院同步推开员额制改革,选出了796名检察官,占政法编制总数的31.9%。6月,全省检察机关全面铺开司法责任制改革,把选出来的检察官全部放在办案一线。在全面推开这些改革的同时,我们在全省各基层院同步开展内设机构改革,各项改革同步推进、同步运行,取得了“1+1>2”的效果。
三坚持遵循司法规律与兼顾自身实际相结合
认真遵循曹建明检察长提出的“检察权既有司法属性,又有行政属性,还有监督属性”的重要论述,结合海南实际,对基层院内设机构进行整合。原则上,将侦查监督、公诉、未成年人检察、刑事执行检察等整合为刑事检察局；将反贪、反渎、预防整合为新的反贪污贿赂局；考虑到基层院公益诉讼、行政执法监督等工作的发展需要,将民事行政检察科单列为民事行政检察局；将案件管理、法律政策研究室、检委办等整合为案件管理局；将办公室、计划财务等整合为检务管理局；将政工、监察整合为政治监察部。在基层院设置派驻乡镇检察室是海南检察工作的一大特点,考虑到其在农村基层社会治理中的重要作用和工作地点、工作方式等方面的差异,对派驻乡镇检察室不进行整合。改革后,形成了“五局一部+检察室”的格局。同时,我们允许各院结合实际,在过渡期适当增减机构,但整合后的内设机构总数,除派驻乡镇检察室外,最多不能超过8个。
四坚持机构扁平化与办案专业化协调推进
机构整合后,基层院在各局(部)内不再设新的二级机构,而是按照责任制改革的要求设立了独任检察官和检察官办案组,作为基本的办案单元,承担办案任务,直接向检察长负责。各局(部)负责人不再审批和审核案件,主要负责行政管理、内部监督、党建等工作,减少了办案的中间层级,实现了内设机构改革与办案组织建设的无缝衔接。同时,注重加强办案专业化建设,对未成年人检察工作以及当地多发高发的案件,组建专业化的检察官办案组来承担相关工作,实现了机构扁平化与办案专业化的协调推进。
五坚持减少办案层次与强化内部监督协调推进
机构整合后,司法办案的审批层次减少了,但应有的监督制约不能弱化。我们积极探索与“三级审批”有本质区别的监督把关机制,建立了检察官司法办案核阅制度,即:业务部门负责人对于检察官决定权限范围内的事项,通过对检察官作出的决定性或有重大影响的法律文书进行核阅,采取提出意见建议的方式,加强对检察官司法办案的监督。核阅不改变检察官办案的司法责任,核阅人的意见建议仅供检察官参考。实行这一制度以来,各院共核阅各类法律文书31083份,其中与检察官意见不一致、提出意见的748份,占核阅总数的2.41%；检察官采纳核阅意见的653份,采纳率为87.3%；共发现和纠正司法瑕疵3123个。通过健全完善监督制约机制,我们在精减内设机构、减少办案层次的同时,做到了“两个不能少”,即法定的工作程序不能少、应有的监督制约不能少,实现了提高司法效率与确保司法质量两不误。
六多措并举确保改革期间队伍稳定
机构整合后,如何妥善安排原来的部门负责人,是一个比较棘手的问题。为此,我们一是明确过渡期各院原经编制部门批准设立的内设机构和领导职数保留,原任内设机构领导待遇保持不变；去年7月,中政委在长春召开的全国司法改革推进会上,孟建柱书记进一步明确了内设机构改革后原有的编制、领导职数及待遇不核减,这就给基层院中层干部吃下了“定心丸”。二是主动为未入额的部门负责人解决职级待遇问题。在员额制改革中,全省基层院共有159名正副科(局)长没有进入员额。目前,我们在各级党委政府的支持下,已为43名(占27%)未入额科(局)长解决了职级待遇问题,较好地稳定了队伍。三是积极引导入额部门负责人适应从“行政官”到“检察官”的身份转变。积极推进检察官单独职务序列改革,随着这项工作的落实,检察官等级直接与薪酬挂钩,检察官等级晋升不受行政职级的制约,基层院四级高级(相当于现在的副处级)以上检察官总数可达到入员额检察官的40%,打破了基层院检察官等级晋升的“天花板”。同时,在检察官绩效奖金分配上,突出向基层倾斜和向一线办案岗位检察官倾斜的原则,促使那些原来担任部门负责人的检察官安心办案,通过多办案、办好案彰显其职业价值。
改革取得的成效及展望
通过全面推行基层院内设机构改革,海南省检察机关收获了意想不到的改革红利:
办案力量更加充实。改革后全省基层院不再担任部门负责人的151名检察官直接投入一线办案,促使优质司法资源向办案一线回归。
办案效率不断提升、质量保持平稳。改革以来,审查逮捕办案周期同比缩短7.38%,审查起诉办案周期同比缩短17.44%,案件质量总体保持平稳,捕后作存疑不起诉、法定不起诉及法院判无罪的人数比改革前同期分别下降13.13%、21.05%和11.11%。
部分检察职能得到强化。特别是刑事诉讼监督职能整合后,法律监督力度更大、效果更好,全省监督立案件数、纠正侦查违法次数、刑事抗诉获法院支持案件数同比分别上升120.69%、41.59%和22.22%。
司法公信力不断提高。省“两会”上,省检察院工作报告的赞成率再创新高,为95.01%。去年6月省电视台直播的党风政风行风公开评价活动中,省检察院的群众满意度为80.06%,在省直22家行政执法与司法机关中排名第一。在最近已召开人民代表大会的23个市县区中,有20个检察院的工作报告获得全票通过、17名检察长全票当选,分别占总数的86.9%和76.9%。
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